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2015/011 * Sobre encuadramiento de un servicio de protección y vigilancia a prestar en un barco cargado con materia reglamentada, respecto de la correspondiente actividad de seguridad privada
Jue 26 Ene 2017, 23:41
ANTECEDENTES
Un jefe de seguridad de una empresa de seguridad privada, autorizada en todo el territorio nacional para el desarrollo de la actividad contemplada en el artículo 5.1.a) de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (―La vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos.‖), solicita la evacuación de un informe en virtud del cual ―se apruebe‖ que la empresa referenciada pueda prestar un servicio de vigilancia y protección en el lugar de acceso a buques en tránsito (en tierra y no en su interior), atracados en puertos nacionales y cargados con materias reglamentadas (explosivos/cartuchería/artículos pirotécnicos), por medio de dos vigilantes de explosivos, como mínimo, ejerciendo las siguientes funciones: realización de controles de identidad de todo aquel que acceda o salga de los mismos, registros de bultos y/o equipajes, y cacheos personales sobre toda persona que resulte sospechosa de ser portadora de alguna materia reglamentada.
Dicho jefe de seguridad entiende que tal servicio se enmarca dentro del ámbito material correspondiente a la actividad de vigilancia y protección de bienes a que se refiere el artículo 5.1.a) de la mencionada LSP, y no en los ámbitos materiales correspondientes a las actividades de depósito y custodia de objetos peligrosos o de transporte y distribución de éstos, previstas en el artículo 5.1.d) y e) de dicha Ley, tal y como así lo estiman dos Comandancias de la Guardia Civil, respectivamente, con motivo de las solicitudes de aprobación de los planes de seguridad para la vigilancia y custodia de explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos, exigidos por los respectivos reglamentos que resultan de aplicación a tales materias.
En cuanto a la utilización de vigilantes de explosivos en la prestación del servicio de referencia, a juicio del referido jefe de seguridad, aquélla va implícita en la autorización de la actividad de vigilancia y protección de bienes a que se refiere el artículo 5.1.a) de la citada LSP ya que su contratación y registro en la aplicación informática establecida al efecto por el CNP (SEGURPRI), así como el alta de los servicios de vigilancia y protección de materias peligrosas, se prevé como una actividad a desarrollar por empresas de seguridad privada autorizadas para ello, no siendo compatible con cualquier otra actividad y ―habiéndose manifestado así en este aspecto la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior‖ (se acompaña al escrito objeto de consulta informe elaborado por dicha Secretaría General Técnica sobre transporte y custodia de explosivos, con fecha 11 de julio de 2013).
CONSIDERACIONES
Con carácter previo se participa que los informes o respuestas que emite esta Unidad tienen un carácter meramente informativo y orientativo -nunca vinculante- para quien los emite y para quien los solicita, sin que quepa atribuir a los mismos otros efectos o aplicaciones distintos del mero cumplimiento del deber de servicio a los ciudadanos.
Para dar respuesta a los planteamientos formulados en el escrito de referencia, teniendo en cuenta la carga que transportan los barcos, atracados en puertos nacionales, debe acudirse a las normativas que resultan de aplicación: la de seguridad privada, por un lado, y las específicas o sectoriales en materia de explosivos y cartuchería y artículos pirotécnicos, por otro.
I NORMATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD PRIVADA
A los efectos de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (artículo 2), se entiende por:
2. Actividades de seguridad privada: ―los ámbitos de actuación material en que los prestadores de servicios de seguridad privada llevan a cabo su acción empresarial y profesional.
3. Servicios de seguridad privada: ―las acciones llevadas a cabo por los prestadores de servicios de seguridad privada para materializar las actividades de seguridad privada.”
4. Funciones de seguridad privada: ―las facultades atribuidas al personal de seguridad privada.”
Conforme a lo dispuesto en el artículo 5.1 de la referida Ley, constituyen actividades de seguridad privada las que, entre otras, a continuación se mencionan:
a) ―La vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos.
d) El depósito y custodia de explosivos, armas, cartuchería metálica, sustancias, materias, mercancías y cualesquiera objetos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial.
e) El transporte y distribución de los objetos a que se refiere el párrafo anterior.
Para la prestación de servicios de seguridad privada, en relación con las actividades a que se ha hecho mención anteriormente, el artículo 18.1 de la LSP, establece que ―las empresas de seguridad privada deberán obtener autorización administrativa y serán inscritas en el registro correspondiente, de acuerdo con el procedimiento que se determine reglamentariamente, añadiendo el artículo 19.1 de dicha Ley que para ello deberán contar, entre otros requisitos generales exigidos, con los medios humanos, de formación financieros, materiales y técnicos adecuados en función de la naturaleza de las actividades para las que soliciten la autorización y de las características de los servicios que presten en relación con las mismas.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 41.1.d) de la LSP, son servicios de vigilancia y protección referidos a las actividades contempladas en el artículo 5.1.a), entre otros, ―los de vigilancia y protección de los medios de transporte y de sus infraestructuras.
Asimismo, constituyen servicios de vigilancia y protección sobre la actividad a que se refiere el artículo 5.1.a) de la LSP, puesto en concomitancia con el artículo 40.1.c) de la misma y la disposición tercera de la Orden PRE/2014/2009, de 30 de octubre, ―los de vigilancia y protección en buques mercantes y buques pesqueros que naveguen bajo bandera española en aguas en las que exista grave riesgo para la seguridad de las personas o de los bienes.
A tenor de los dispuesto en el artículo 44.2 de la LSP, ―los servicios de depósito de seguridad referidos a la actividad contemplada en el artículo 5.1.d), estarán a cargo de vigilantes de explosivos y se prestarán obligatoriamente cuando precisen de vigilancia, cuidado y protección especial, de acuerdo con la normativa específica de cada materia o así lo dispongan las autoridades competentes en atención a los antecedentes y circunstancias relacionadas con dichos objetos o sustancias.”
En cuanto a los servicios de transporte y distribución de objetos peligrosos, el artículo 45 de la LSP (que también se refiere a los objetos valiosos) establece que los mismos ―se llevarán a cabo mediante vehículos acondicionados especialmente para cada tipo de transporte u otros elementos de seguridad específicos homologados para el transporte, y consistirán en su traslado material y su protección durante el mismo, por vigilantes de seguridad o vigilantes de explosivos, respectivamente, con arreglo a lo prevenido en esta ley y en sus normas reglamentarias de desarrollo.”
Habrán de prestarse con armas de fuego, entre otros servicios, ―los de vigilancia y protección de fábricas y depósitos o transporte de armas, cartuchería metálica y explosivos”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.1.b) de la LSP.
Conforme se determina en el artículo 32.3 de la LSP, ―corresponde a los vigilantes de explosivos, que deberán estar integrados en empresas de seguridad, la función de protección del almacenamiento, transporte y demás procesos inherentes a la ejecución de estos servicios, en relación con explosivos u otros objetos o sustancias peligrosas que reglamentariamente se determinen”.
En lo que se refiere al régimen sancionador, en el artículo 57.1. a) de la LSP, se tipifica como infracción muy grave ―la prestación de servicios de seguridad privada a terceros careciendo de autorización”.
Por su parte, el vigente Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por R.D. 2364/1994, de 9 de diciembre, establece en el apartado primero de su artículo 1 que ―las empresas de seguridad únicamente podrán prestar o desarrollar los siguientes servicios y actividades:
a) Vigilancia y protección de bienes, establecimientos, espectáculos, certámenes o convenciones.
c) Depósito, custodia, recuento y clasificación de monedas y billetes, títulosvalores y demás objetos que, por su valor económico y expectativas que generen o por su peligrosidad, puedan requerir protección especial, sin perjuicio de las actividades propias de las entidades financieras.
d) Transporte y distribución de los objetos a que se refiere el apartado anterior, a través de los distintos medios…”
Asimismo, el apartado segundo del mencionado artículo especifica que dentro de lo dispuesto en los párrafos c) y d) anteriores, se comprenden ―la custodia, los transportes y la distribución de explosivos‖, sin perjuicio de las actividades propias de las empresas fabricantes, comercializadoras y consumidoras de dichos productos.
En relación con lo anterior, y si bien no se menciona expresamente la actividad de ―depósito‖, debe entenderse que se trata de una omisión involuntaria, teniendo en cuenta que el propio apartado c) –al que remite—habla de depósito de objetos peligrosos y que la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada, en sus artículos 9 y 20.3 también aborda los depósitos de explosivos u otros objetos peligrosos, expresándose con tales términos.
De la misma manera, el artículo 31 (Particularidades de estos servicios), insertado en la Sección 4ª del RSP, dedicada al depósito y custodia de objetos valiosos o peligrosos y explosivos, dispone que “en los contratos en que se concierte la prestación de servicios de depósito y custodia habrá de constar la naturaleza de los objetos que hayan de ser depositados o custodiados y, en su caso, clasificados, así como una valoración de los mismos.”
Más adelante, en la Sección 5ª del RSP, dedicada al transporte y distribución de objetos valiosos o peligrosos y explosivos, y más concretamente en el artículo 38, se establece que ―las empresas de seguridad pueden dedicarse al transporte o a la protección del transporte de explosivos o de otras sustancias u objetos peligrosos, lo que habrá de realizarse cumpliendo lo prevenido en el presente Reglamento, en los Reglamentos de Armas y de Explosivos, y lo que se establezca al respecto en la normativa vigente, aplicable al transporte de mercancías peligrosas, debiendo ser adecuado el servicio de seguridad al riesgo a cubrir. En el caso de transporte de explosivos, estos servicios se realizarán con vigilantes de seguridad, que estén en posesión de la habilitación especial prevenida al efecto en el presente Reglamento” (vigilantes de explosivos)
Finalmente, reseñar que en el Anexo del RSP, se establecen los requisitos específicos en función de las actividades a desarrollar por las empresas de seguridad privada interesadas en obtener la autorización pertinente en relación con cada una de ellas.
Para los supuestos de vigilancia y protección de bienes, establecimientos, certámenes o convenciones, se exigen, entre otros requisitos, tener instalado en los locales de la empresa, tanto en el domicilio principal como en las delegaciones, un armero o una caja fuerte de las características que determine el Ministerio del Interior.
En cuanto al depósito, custodia y tratamiento de objetos peligrosos (excepto explosivos), se exigen, entre otros requisitos, tener instalado en los locales de la empresa, tanto en el domicilio principal como en las delegaciones, un armero o una caja fuerte de las características que determine el Ministerio del Interior, así como tener instalada una cámara acorazada. Respecto de explosivos, dicho Anexo exige, entre otros requisitos, que la empresa ―cuente con un sistema de seguridad compuesto por un jefe de seguridad y una dotación de, al menos, cinco vigilantes de explosivos, por cada depósito comercial o de consumo de explosivos en el que se preste servicio de custodia”, así como depósito de almacenamiento y armero o caja fuerte, de las características y con el sistema de seguridad, en su caso, que determine el Ministerio del Interior.
Respecto del transporte y distribución de objetos peligrosos se exigen, entre otros requisitos, que las empresas dispongan de seis vehículos blindados, si son de ámbito nacional y dos, si son de ámbito autonómico, local destinado exclusivamente a la guarda de los mismos fuera de las horas de servicio, armero o caja fuerte y un servicio de telecomunicación de voz. En cuanto a explosivos, se exigen, entre otros requisitos, dos vehículos blindados como mínimo, además del resto de requisitos referidos anteriormente.
Finalmente, es de señalar que a tenor de lo dispuesto en el artículo 18.1 de la la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada, en la Unidad Orgánica Central de Seguridad Privada del Cuerpo Nacional de Policía se llevará un fichero automatizado de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las empresas de seguridad y terceros, en el que constarán los datos a que se refiere el artículo 16 de dicha Orden. Tales datos, incluidos en la aplicación informática creada al efecto (SEGURPRI), son los siguientes:
II.NORMATIVA EN MATERIA DE EXPLOSIVOS, CARTUCHERÍA Y ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS.
A los efectos de lo dispuesto en el artículo 1 del R.D. 230/1998, de 16 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento de Explosivos, modificado por R.D 277/2005, de 11 de marzo, ―se considerarán materias reglamentadas los explosivos, la cartuchería y los artificios pirotécnicos.”
Por otra parte, el artículo 4.3 del citado Reglamento establece que los servicios de vigilancia y protección inmediata que, conforme a las disposiciones vigentes, no estuvieran reservados a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, competentes en esta materia, únicamente se podrán encomendar a personal específicamente determinado en la Ley y Reglamento de Seguridad Privada, de acuerdo con la Instrucción Técnica Complementaria número 1. Tal personal específicamente determinado en la normativa de seguridad privada es aquél que esté en posesión de la habilitación correspondiente a la especialidad de vigilante de explosivos, según se desprende de lo dispuesto en el artículo
En cuanto al depósito de materias reglamentadas, regulado en el título V del referido Reglamento (artículos 150 y siguientes), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del citado Reglamento, ―se entenderá por depósito el lugar destinado al almacenamiento de las materias reglamentadas, con todos los elementos que lo constituyen”. Los depósitos podrán ser:
a) Industriales: ―aquellos, situados dentro del recinto de las fábricas o talleres, destinados a almacenar su producción o materias primas de carácter reglamentario, sin perjuicio de una posible función comercial”.
b) Comerciales: ―son los destinados exclusivamente al almacenamiento de los productos reglamentados procedentes de una fábrica o taller nacional o introducidos o importados, con carácter previo a su suministro a terceros”.
c) De consumo: ―son los destinados al almacenamiento de los productos reglamentados para su consumo por el titular”.
En virtud de lo establecido en el artículo 178.1 de dicho Reglamento, ―los depósitos comerciales y de consumo contarán para su vigilancia con vigilantes de seguridad de explosivos pertenecientes a una empresa de seguridad, con arreglo a un plan de seguridad ciudadana del depósito, que será diseñado por la empresa de seguridad, y aprobado, en su caso, por la Dirección General de la Guardia Civil, conforme a lo establecido en la instrucción técnica complementaria número 1” (en dicho plan se especificará la empresa de seguridad responsable, el número de vigilantes por turnos, responsable de la seguridad, conexión con centro de comunicación…)
Respecto del transporte de objetos peligrosos, regulado en el Título VIII del repetido Reglamento (artículos 238 y siguientes), el artículo 238 dispone que ―el transporte de explosivos, cartuchería y artificios pirotécnicos se regirá por lo establecido en la reglamentación vigente para el medio de transporte correspondiente y, en su defecto”, por las prescripciones establecidas en dicho título.
Asimismo, a tenor de lo establecido por el artículo 240 del citado Reglamento, ―en todo momento, las materias reglamentadas se encontrarán sometidas a la inspección de la autoridad y, tratándose de explosivos y cartuchería metálica, bajo la protección de vigilantes reglamentariamente habilitados (vigilantes de explosivos), conforme a lo dispuesto en la instrucción técnica complementaria número 1.
Igualmente, con arreglo a lo previsto por el artículo 266.2 de dicho Reglamento, la vigilancia del transporte marítimo ―se atendrá a lo dispuesto en el Reglamento de Seguridad Privada y disposiciones que lo complementen, así como a lo establecido en la instrucción técnica complementaria número 1”. También, de conformidad con lo establecido por el artículo 267.1 del mismo Reglamento, la autoridad competente ejercerá la supervisión de la custodia de las citadas materias y de las actividades con ellas relacionadas, en tanto se encuentren en el recinto portuario.
En dicha instrucción técnica complementaria, y por lo que se refiere al transporte marítimo, se estipula que ―las empresas que transporten explosivos o cartuchería metálica en cantidad superior a 5.000 cartuchos por medios marítimos, contarán con los servicios de una empresa de seguridad que será la encargada de la custodia de los explosivos o cartuchería durante su permanencia en los recintos portuarios, estén o no cargados en la nave transportadora. Las empresas de seguridad presentarán un Plan ante la Intervención de Armas y Explosivos de la Comandancia de la demarcación donde esté ubicado el puerto, que será aprobado en su caso.
Por último, por lo que se refiere al depósito y custodia de artículos pirotécnicos y cartuchería, así como a su transporte por medios marítimos, actividades reguladas por el Reglamento de Artículos Pirotécnicos y Cartuchería, aprobado por R.D. 563/2010, de 7 de mayo, significar que sus disposiciones en relación con tales materias reglamentadas son, en líneas generales, muy parecidas a las contenidas en el anteriormente aludido Reglamento de Explosivos, por lo que no se entra en detalles.
III. ENCAJE NORMATIVO
A la vista de las normativas transcritas que resultan de aplicación al caso que nos ocupa, puestas en relación con el servicio en cuestión que se pretende prestar, cabe realizar las consideraciones que, a continuación, se ponen de manifiesto en orden a determinar su encuadramiento legal en una de las tres actividades de seguridad privada a las que anteriormente se ha hecho referencia.
En primer lugar, debe partirse del hecho de que la nueva LSP (5/2014, de 5 de abril), a diferencia de lo que ocurría en la anterior LSP (23/1992, de 30 de julio) y ocurre en el vigente Reglamento de Seguridad Privada, distingue entre actividades de seguridad privada, servicios de seguridad privada y funciones de seguridad privada, cuyos conceptos (y a veces incluso los términos empleados) que hasta entonces permanecían jurídicamente imprecisos o indeterminados han pasado a quedar definidos y convenientemente diferenciados desde un punto de vista legal.
Al hilo de lo anterior, debe añadirse que, además de completarse y perfilarse mejor las tres actividades de seguridad privada que nos ocupan (al igual que las restantes actividades contempladas en el artículo 5.1 de la nueva LSP), se han actualizado y configurado las mismas con una mayor precisión, llegando incluso a desdoblarse las actividades relativas al depósito y custodia de objetos valiosos o peligrosos (que en la anterior LSP estaban incluidas en un mismo párrafo) en dos párrafos, concretamente el c) y d) del artículo 5.1.
Tales apreciaciones, sin lugar a dudas son trascendentes en el caso que nos ocupa por cuanto que, si se analizan los preceptos de la nueva LSP que resultan de aplicación (textos precisados más arriba) y de una lectura de su Preámbulo, nos encontramos con una clara voluntad del legislador tendente a relacionar sistemática y armónicamente cada una de las tres actividades de seguridad privada de referencia contempladas en el artículo 5.1 con los servicios que se corresponden específicamente con ellas y, a su vez, con las funciones concretas que se han de ejercer por parte del personal de seguridad privada respecto de la prestación de éstos.
En segundo lugar, de la descripción que se hace en el escrito remitido a esta Unidad por parte del anteriormente referido jefe de seguridad, se infiere que para determinar sobe cuál de las tres actividades de seguridad privada de referencia se corresponde el servicio en cuestión, han de tenerse en cuenta las siguientes circunstancias:
El lugar o bien en el que se va a prestar el servicio es una zona terrestre situada en las inmediaciones de un barco atracado en puerto y, en consecuencia, la vigilancia y protección está relacionada con un medio de transporte que navega por aguas marítimas (está atracado en aguas donde no existe grave riesgo para la seguridad de las personas o de los bienes)
La carga a bordo del barco está constituida por explosivos, cartuchería, artefactos pirotécnicos, siendo pues tal carga el bien material u objeto sobre el que recae el servicio.
El personal de seguridad privada, a quien se pretende encomendar la prestación del servicio, va a ejercer funciones propias de protección del medio de transporte por razón de su carga, impidiendo el acceso no autorizado o del personal del barco que pueda ser portador de tales objetos peligrosos.
Tales circunstancias concurrentes en la prestación del servicio en cuestión, y en aplicación de las premisas anteriormente sentadas respecto a la concatenación que ha de existir entre actividades, servicios y funciones de seguridad privada, sin lugar a dudas hacen inclinar claramente la balanza hacia el encuadramiento de dicho servicio en el ámbito material correspondiente a la actividad referida en el artículo 5.1.e) de la LSP (transporte y distribución de objetos peligrosos)
En efecto, la autorización de dicha actividad de transporte y distribución de objetos peligrosos, incluye no solo el transporte en sí de éstos sino también la protección de los medios que sirven para transportarlos y de los demás procesos inherentes a su ejecución, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32.3, 38 y 45 de la nueva LSP. En el caso que nos ocupa es un transporte de índole marítimo, admitido y regulado por el Reglamento de explosivos tal y como se ha puesto de relieve anteriormente. A mayor abundamiento, la propia instrucción complementaria número 1 de dicho Reglamento dispone (respecto de tal transporte por vía marítima) que las empresas que transporten materias reglamentadas contarán con los servicios de una empresa de seguridad ―que será la encargada (y, por tanto, ninguna otra) de su custodia durante su permanencia en los recintos portuarios”, estén o no cargadas en la nave transportadora.
Si atendemos al bien material sobre el que recae el servicio (explosivos/cartuchería/artículos pirotécnicos), hemos de advertir que no se trata de cualquier objeto peligroso, sino de una carga que está a bordo del barco catalogada como materia reglamentada por el artículo 1 del Reglamento de Explosivos, susceptible de deflagración o de apoderamiento como consecuencia de la actuación de individuos aislados u organizados en bandas criminales o terroristas. Ello podría provocar, al igual que por accesos no autorizados de personas que los pudieran manipular imprudentemente, efectos devastadores para personas o bienes tanto en los puertos donde esté atracado el barco como posteriormente en otros lugares donde se puedan cometer con tales materias reglamentadas atentados terroristas. De ahí que intrínsecamente se requiera de una vigilancia y protección especial por parte de determinado personal, debidamente habilitado y preparado específicamente para ejercer funciones de vigilancia y protección del lugar o bien en que se hallen las materias reglamentadas (vigilantes de explosivos), las cuales están orientadas fundamentalmente a la realización de controles de identidad sobre personas, registros de bultos y/o de equipajes y cacheos personales sobre individuos sospechosos de ser portadores precisamente de dichas materias reglamentadas y no otras o que pretendan acceder al interior del barco.
A lo anterior, ha de añadirse que como quiera que tales vigilantes de explosivos, además de ejercer las funciones que se le asignan por el artículo 32.3 de la nueva LSP (no solo el transporte sino también los demás procesos inherentes a su ejecución), han de estar integrados en empresas de seguridad privada, la lógica, la sistematización y armonización con que se configura el desarrollo de las actividades, la prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones en materia de seguridad privada por parte de la nueva LSP, conlleva el que aquéllos siempre lo estén en empresas autorizadas e inscritas para la realización de las actividades contempladas en el artículo 5.1.e) de la misma (transporte y distribución de objetos peligrosos, así como su protección con arreglo al artículo 38 del RSP), reguladas específicamente en razón del ámbito material que abarcan ―(explosivos, armas, cartuchería metálica, sustancias, materias, mercancías y cualesquiera objetos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial)” . A mayor abundamiento el artículo 45 de la LSP, en relación tanto con los servicios de transporte y distribución de objetos valiosos como los peligrosos, dice que consisten en su ―traslado material y su protección” durante los mismos, por vigilantes de seguridad o vigilantes de explosivos, respectivamente (en consecuencia, asigna a cada tipo de personal de seguridad privada unas funciones u otras relacionadas con los objetos valiosos, en el primer caso, y los peligrosos, en el segundo caso) y además los relaciona implícitamente con la actividad de transporte y distribución contemplada en el artículo 5.1.e) de la LSP, ya que el artículo 45 de la LSP ―(los servicios de transporte y distribución de los objetos a que se refiere el artículo anterior…)‖ se está refiriendo al artículo 44.2 relativo al depósito y custodia de explosivos, armas, cartuchería metálica, sustancias, materias, mercancías y cualesquiera objetos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial.
No cabe pues la incardinación del servicio en cuestión dentro de las actividades de depósito y custodia de explosivos, armas, cartuchería…(artículo 5.1.d) de la LSP) puesto que, de acuerdo con lo que el artículo 150 del Reglamento de Explosivos entiende por depósito (lugar destinado a su almacenamiento) y la clase de depósitos (industriales, comerciales y de consumo), el barco no constituye un lugar o bien situado en el recinto de una fábrica o taller o destinado exclusivamente al almacenamiento de las materias reglamentadas o para el consumo del armador o propietario de aquél (solo constituye un medio de transporte, atracado en el caso que nos ocupa en un puerto)
Tampoco cabe el encuadramiento de tal servicio dentro de la actividad de vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos, prevista en el artículo 5.1.a) de la LSP, aun cuando dicha Ley establezca que se corresponde con dicha actividad la prestación de los servicios de vigilancia y protección de los medios de transporte y de sus infraestructuras (artículo 41.1.d)), por cuanto que el texto insertado en tal precepto debe interpretarse, lógica y coherentemente, en el sentido de que las acciones o prestaciones que se deriven del servicio para materializar las actividades de seguridad privada no guarden relación con objetos valiosos o peligrosos.
Por último, conviene no olvidar que para el desarrollo de cada una de las actividades contempladas como tales en el artículo 5.1 de la LSP se requiere de una autorización otorgada por la autoridad competente, con arreglo a unos requisitos específicos que varían en función de la actividad a desarrollar y de los servicios a prestar en relación con la misma, los cuales han de ser mantenidos en todo momento. En el caso que nos ocupa, obviamente una empresa autorizada para la actividad a que se refiere el artículo 5.1.a) no podría prestar ningún servicio que se corresponda con la actividad a que se refiere el artículo 5.1.e), salvo que tuviera una autorización múltiple, por lo que si así lo hiciera incurriría en la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 57.1. ―(la prestación de servicios de seguridad privada a terceros careciendo de autorización)”, y ello sin perjuicio de que se pudiera dar lugar a una competencia desleal respecto a las empresas de seguridad privada que sí disponen de la autorización pertinente, por cuanto que se han de afrontar unos mayores gastos de inversión en medios humanos, materiales y técnicos, así como de suscripción de pólizas de responsabilidad civil y constitución de garantías, para su funcionamiento.
Así, pues, dado que el servicio en cuestión que nos ocupa ha de ser considerado como un servicio de transporte de seguridad (protección en este caso) contemplado por el artículo 45 de la LSP, que las funciones a ejercer están relacionadas con la protección del transporte y, en todo caso, con procesos inherentes a la ejecución de tal servicio (artículo 32.3 de la LSP), que tales funciones solamente pueden ser ejercidas por vigilantes de explosivos (artículo 32.3 de la LSP) y que dicho artículo 45 de la LSP se remite al artículo 44.2 de la misma, que a su vez se remite a la actividad contemplada en el artículo 5.1.d) de dicha Ley, pero que de una interpretación lógica cabe entender que para el caso del transporte de materias reglamentadas se está refiriendo al artículo 5.1.e) de tal Ley, se desprende que aquél se inserta en el marco de la actividad de transporte y distribución de explosivos contemplada en el citado artículo 5.1.e) de la LSP.
En cuanto al argumento esgrimido por el referido jefe de seguridad, en apoyo de sus tesis, respecto a que la comunicación de los contratos de servicios y su registro en la aplicación informática establecida al efecto por el Cuerpo Nacional de Policía (SEGURPRI), así como el alta de los servicios de vigilancia y protección de materias peligrosas, se contempla en dicha aplicación como ―una actividad a desarrollar por las empresas autorizadas para la vigilancia y protección de bienes‖ (artículo 5.1.a) de la LSP), es de señalar que los campos habilitados en la misma para comunicar los contratos de servicios se corresponden con los datos a que se refiere el artículo 16 de la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada (con independencia de la actividad o actividades que tengan autorizada/s cada empresa), por lo que la comunicación del tipo de servicio en relación con cada una de las actividades autorizadas a la empresa comunicante es responsabilidad de la misma, así como que se corresponda con los ámbitos materiales de tales actividades autorizadas. Si ello no fuera así, los órganos de control e inspección habrían de actuar en consecuencia.
Finalmente, por lo que se refiere al informe que se acompaña con el escrito dirigido a esta Unidad Central, evacuado por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, en apoyo igualmente de las argumentaciones esgrimidas por
dicho jefe de seguridad, debe tenerse en cuenta que aquél lleva fecha de 11 de julio de 2013 y, por tanto es anterior a la promulgación de la nueva LSP (5 de abril de 2014) y a su entrada en vigor (5 de junio de 2014), motivo por el cual esta Unidad Central entiende que, obviamente, el mismo no ha podido basarse en la actual LSP y, por consiguiente, no puede ser considerado a efectos de su aplicación al caso que nos ocupa.
CONCLUSIONES
Por todo cuanto antecede, esta Unidad Central estima que el servicio en cuestión no puede encuadrarse dentro de la actividad contemplada en el artículo 5.1.a) de la LSP (vigilancia y protección de bienes en general), como tampoco en la actividad que se corresponde con la prevista en el artículo 5.1.d) de la LSP (depósito y custodia de objetos peligrosos), y sí dentro del ámbito material relativo al transporte y distribución de objetos peligrosos a que se refiere el artículo 5.1.e) de la LSP.
Consecuentemente con lo anterior, no cabe acceder a la solicitud formulada por el interesado de evacuación de informe, en los términos propuestos por el mismo (salvo que las funciones a ejercer en dicho servicio han de ser asignadas a vigilantes de explosivos), a fin de que la prestación de un servicio de seguridad privada en las inmediaciones de barcos atracados en puertos nacionales (accesos en tierra), sea considerada como un servicio de vigilancia y protección de bienes correspondiente a la actividad de seguridad privada de vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos.
Este informe se emite en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 35 g) de la Ley 30/92, sobre derecho de información al ciudadano, y fija la posición y el criterio decisor de las Unidades Policiales de Seguridad Privada, en relación con el objeto de la consulta sometido a consideración. No pone fin a la vía administrativa ni constituye un acto de los descritos en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que contra el mismo no cabe recurso alguno.
UNIDAD CENTRAL DE SEGURIDAD PRIVADA
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Un jefe de seguridad de una empresa de seguridad privada, autorizada en todo el territorio nacional para el desarrollo de la actividad contemplada en el artículo 5.1.a) de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (―La vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos.‖), solicita la evacuación de un informe en virtud del cual ―se apruebe‖ que la empresa referenciada pueda prestar un servicio de vigilancia y protección en el lugar de acceso a buques en tránsito (en tierra y no en su interior), atracados en puertos nacionales y cargados con materias reglamentadas (explosivos/cartuchería/artículos pirotécnicos), por medio de dos vigilantes de explosivos, como mínimo, ejerciendo las siguientes funciones: realización de controles de identidad de todo aquel que acceda o salga de los mismos, registros de bultos y/o equipajes, y cacheos personales sobre toda persona que resulte sospechosa de ser portadora de alguna materia reglamentada.
Dicho jefe de seguridad entiende que tal servicio se enmarca dentro del ámbito material correspondiente a la actividad de vigilancia y protección de bienes a que se refiere el artículo 5.1.a) de la mencionada LSP, y no en los ámbitos materiales correspondientes a las actividades de depósito y custodia de objetos peligrosos o de transporte y distribución de éstos, previstas en el artículo 5.1.d) y e) de dicha Ley, tal y como así lo estiman dos Comandancias de la Guardia Civil, respectivamente, con motivo de las solicitudes de aprobación de los planes de seguridad para la vigilancia y custodia de explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos, exigidos por los respectivos reglamentos que resultan de aplicación a tales materias.
En cuanto a la utilización de vigilantes de explosivos en la prestación del servicio de referencia, a juicio del referido jefe de seguridad, aquélla va implícita en la autorización de la actividad de vigilancia y protección de bienes a que se refiere el artículo 5.1.a) de la citada LSP ya que su contratación y registro en la aplicación informática establecida al efecto por el CNP (SEGURPRI), así como el alta de los servicios de vigilancia y protección de materias peligrosas, se prevé como una actividad a desarrollar por empresas de seguridad privada autorizadas para ello, no siendo compatible con cualquier otra actividad y ―habiéndose manifestado así en este aspecto la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior‖ (se acompaña al escrito objeto de consulta informe elaborado por dicha Secretaría General Técnica sobre transporte y custodia de explosivos, con fecha 11 de julio de 2013).
CONSIDERACIONES
Con carácter previo se participa que los informes o respuestas que emite esta Unidad tienen un carácter meramente informativo y orientativo -nunca vinculante- para quien los emite y para quien los solicita, sin que quepa atribuir a los mismos otros efectos o aplicaciones distintos del mero cumplimiento del deber de servicio a los ciudadanos.
Para dar respuesta a los planteamientos formulados en el escrito de referencia, teniendo en cuenta la carga que transportan los barcos, atracados en puertos nacionales, debe acudirse a las normativas que resultan de aplicación: la de seguridad privada, por un lado, y las específicas o sectoriales en materia de explosivos y cartuchería y artículos pirotécnicos, por otro.
I NORMATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD PRIVADA
A los efectos de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada (artículo 2), se entiende por:
2. Actividades de seguridad privada: ―los ámbitos de actuación material en que los prestadores de servicios de seguridad privada llevan a cabo su acción empresarial y profesional.
3. Servicios de seguridad privada: ―las acciones llevadas a cabo por los prestadores de servicios de seguridad privada para materializar las actividades de seguridad privada.”
4. Funciones de seguridad privada: ―las facultades atribuidas al personal de seguridad privada.”
Conforme a lo dispuesto en el artículo 5.1 de la referida Ley, constituyen actividades de seguridad privada las que, entre otras, a continuación se mencionan:
a) ―La vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos.
d) El depósito y custodia de explosivos, armas, cartuchería metálica, sustancias, materias, mercancías y cualesquiera objetos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial.
e) El transporte y distribución de los objetos a que se refiere el párrafo anterior.
Para la prestación de servicios de seguridad privada, en relación con las actividades a que se ha hecho mención anteriormente, el artículo 18.1 de la LSP, establece que ―las empresas de seguridad privada deberán obtener autorización administrativa y serán inscritas en el registro correspondiente, de acuerdo con el procedimiento que se determine reglamentariamente, añadiendo el artículo 19.1 de dicha Ley que para ello deberán contar, entre otros requisitos generales exigidos, con los medios humanos, de formación financieros, materiales y técnicos adecuados en función de la naturaleza de las actividades para las que soliciten la autorización y de las características de los servicios que presten en relación con las mismas.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 41.1.d) de la LSP, son servicios de vigilancia y protección referidos a las actividades contempladas en el artículo 5.1.a), entre otros, ―los de vigilancia y protección de los medios de transporte y de sus infraestructuras.
Asimismo, constituyen servicios de vigilancia y protección sobre la actividad a que se refiere el artículo 5.1.a) de la LSP, puesto en concomitancia con el artículo 40.1.c) de la misma y la disposición tercera de la Orden PRE/2014/2009, de 30 de octubre, ―los de vigilancia y protección en buques mercantes y buques pesqueros que naveguen bajo bandera española en aguas en las que exista grave riesgo para la seguridad de las personas o de los bienes.
A tenor de los dispuesto en el artículo 44.2 de la LSP, ―los servicios de depósito de seguridad referidos a la actividad contemplada en el artículo 5.1.d), estarán a cargo de vigilantes de explosivos y se prestarán obligatoriamente cuando precisen de vigilancia, cuidado y protección especial, de acuerdo con la normativa específica de cada materia o así lo dispongan las autoridades competentes en atención a los antecedentes y circunstancias relacionadas con dichos objetos o sustancias.”
En cuanto a los servicios de transporte y distribución de objetos peligrosos, el artículo 45 de la LSP (que también se refiere a los objetos valiosos) establece que los mismos ―se llevarán a cabo mediante vehículos acondicionados especialmente para cada tipo de transporte u otros elementos de seguridad específicos homologados para el transporte, y consistirán en su traslado material y su protección durante el mismo, por vigilantes de seguridad o vigilantes de explosivos, respectivamente, con arreglo a lo prevenido en esta ley y en sus normas reglamentarias de desarrollo.”
Habrán de prestarse con armas de fuego, entre otros servicios, ―los de vigilancia y protección de fábricas y depósitos o transporte de armas, cartuchería metálica y explosivos”, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40.1.b) de la LSP.
Conforme se determina en el artículo 32.3 de la LSP, ―corresponde a los vigilantes de explosivos, que deberán estar integrados en empresas de seguridad, la función de protección del almacenamiento, transporte y demás procesos inherentes a la ejecución de estos servicios, en relación con explosivos u otros objetos o sustancias peligrosas que reglamentariamente se determinen”.
En lo que se refiere al régimen sancionador, en el artículo 57.1. a) de la LSP, se tipifica como infracción muy grave ―la prestación de servicios de seguridad privada a terceros careciendo de autorización”.
Por su parte, el vigente Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por R.D. 2364/1994, de 9 de diciembre, establece en el apartado primero de su artículo 1 que ―las empresas de seguridad únicamente podrán prestar o desarrollar los siguientes servicios y actividades:
a) Vigilancia y protección de bienes, establecimientos, espectáculos, certámenes o convenciones.
c) Depósito, custodia, recuento y clasificación de monedas y billetes, títulosvalores y demás objetos que, por su valor económico y expectativas que generen o por su peligrosidad, puedan requerir protección especial, sin perjuicio de las actividades propias de las entidades financieras.
d) Transporte y distribución de los objetos a que se refiere el apartado anterior, a través de los distintos medios…”
Asimismo, el apartado segundo del mencionado artículo especifica que dentro de lo dispuesto en los párrafos c) y d) anteriores, se comprenden ―la custodia, los transportes y la distribución de explosivos‖, sin perjuicio de las actividades propias de las empresas fabricantes, comercializadoras y consumidoras de dichos productos.
En relación con lo anterior, y si bien no se menciona expresamente la actividad de ―depósito‖, debe entenderse que se trata de una omisión involuntaria, teniendo en cuenta que el propio apartado c) –al que remite—habla de depósito de objetos peligrosos y que la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada, en sus artículos 9 y 20.3 también aborda los depósitos de explosivos u otros objetos peligrosos, expresándose con tales términos.
De la misma manera, el artículo 31 (Particularidades de estos servicios), insertado en la Sección 4ª del RSP, dedicada al depósito y custodia de objetos valiosos o peligrosos y explosivos, dispone que “en los contratos en que se concierte la prestación de servicios de depósito y custodia habrá de constar la naturaleza de los objetos que hayan de ser depositados o custodiados y, en su caso, clasificados, así como una valoración de los mismos.”
Más adelante, en la Sección 5ª del RSP, dedicada al transporte y distribución de objetos valiosos o peligrosos y explosivos, y más concretamente en el artículo 38, se establece que ―las empresas de seguridad pueden dedicarse al transporte o a la protección del transporte de explosivos o de otras sustancias u objetos peligrosos, lo que habrá de realizarse cumpliendo lo prevenido en el presente Reglamento, en los Reglamentos de Armas y de Explosivos, y lo que se establezca al respecto en la normativa vigente, aplicable al transporte de mercancías peligrosas, debiendo ser adecuado el servicio de seguridad al riesgo a cubrir. En el caso de transporte de explosivos, estos servicios se realizarán con vigilantes de seguridad, que estén en posesión de la habilitación especial prevenida al efecto en el presente Reglamento” (vigilantes de explosivos)
Finalmente, reseñar que en el Anexo del RSP, se establecen los requisitos específicos en función de las actividades a desarrollar por las empresas de seguridad privada interesadas en obtener la autorización pertinente en relación con cada una de ellas.
Para los supuestos de vigilancia y protección de bienes, establecimientos, certámenes o convenciones, se exigen, entre otros requisitos, tener instalado en los locales de la empresa, tanto en el domicilio principal como en las delegaciones, un armero o una caja fuerte de las características que determine el Ministerio del Interior.
En cuanto al depósito, custodia y tratamiento de objetos peligrosos (excepto explosivos), se exigen, entre otros requisitos, tener instalado en los locales de la empresa, tanto en el domicilio principal como en las delegaciones, un armero o una caja fuerte de las características que determine el Ministerio del Interior, así como tener instalada una cámara acorazada. Respecto de explosivos, dicho Anexo exige, entre otros requisitos, que la empresa ―cuente con un sistema de seguridad compuesto por un jefe de seguridad y una dotación de, al menos, cinco vigilantes de explosivos, por cada depósito comercial o de consumo de explosivos en el que se preste servicio de custodia”, así como depósito de almacenamiento y armero o caja fuerte, de las características y con el sistema de seguridad, en su caso, que determine el Ministerio del Interior.
Respecto del transporte y distribución de objetos peligrosos se exigen, entre otros requisitos, que las empresas dispongan de seis vehículos blindados, si son de ámbito nacional y dos, si son de ámbito autonómico, local destinado exclusivamente a la guarda de los mismos fuera de las horas de servicio, armero o caja fuerte y un servicio de telecomunicación de voz. En cuanto a explosivos, se exigen, entre otros requisitos, dos vehículos blindados como mínimo, además del resto de requisitos referidos anteriormente.
Finalmente, es de señalar que a tenor de lo dispuesto en el artículo 18.1 de la la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada, en la Unidad Orgánica Central de Seguridad Privada del Cuerpo Nacional de Policía se llevará un fichero automatizado de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las empresas de seguridad y terceros, en el que constarán los datos a que se refiere el artículo 16 de dicha Orden. Tales datos, incluidos en la aplicación informática creada al efecto (SEGURPRI), son los siguientes:
II.NORMATIVA EN MATERIA DE EXPLOSIVOS, CARTUCHERÍA Y ARTÍCULOS PIROTÉCNICOS.
A los efectos de lo dispuesto en el artículo 1 del R.D. 230/1998, de 16 de febrero, por el que se aprobó el Reglamento de Explosivos, modificado por R.D 277/2005, de 11 de marzo, ―se considerarán materias reglamentadas los explosivos, la cartuchería y los artificios pirotécnicos.”
Por otra parte, el artículo 4.3 del citado Reglamento establece que los servicios de vigilancia y protección inmediata que, conforme a las disposiciones vigentes, no estuvieran reservados a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, competentes en esta materia, únicamente se podrán encomendar a personal específicamente determinado en la Ley y Reglamento de Seguridad Privada, de acuerdo con la Instrucción Técnica Complementaria número 1. Tal personal específicamente determinado en la normativa de seguridad privada es aquél que esté en posesión de la habilitación correspondiente a la especialidad de vigilante de explosivos, según se desprende de lo dispuesto en el artículo
En cuanto al depósito de materias reglamentadas, regulado en el título V del referido Reglamento (artículos 150 y siguientes), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del citado Reglamento, ―se entenderá por depósito el lugar destinado al almacenamiento de las materias reglamentadas, con todos los elementos que lo constituyen”. Los depósitos podrán ser:
a) Industriales: ―aquellos, situados dentro del recinto de las fábricas o talleres, destinados a almacenar su producción o materias primas de carácter reglamentario, sin perjuicio de una posible función comercial”.
b) Comerciales: ―son los destinados exclusivamente al almacenamiento de los productos reglamentados procedentes de una fábrica o taller nacional o introducidos o importados, con carácter previo a su suministro a terceros”.
c) De consumo: ―son los destinados al almacenamiento de los productos reglamentados para su consumo por el titular”.
En virtud de lo establecido en el artículo 178.1 de dicho Reglamento, ―los depósitos comerciales y de consumo contarán para su vigilancia con vigilantes de seguridad de explosivos pertenecientes a una empresa de seguridad, con arreglo a un plan de seguridad ciudadana del depósito, que será diseñado por la empresa de seguridad, y aprobado, en su caso, por la Dirección General de la Guardia Civil, conforme a lo establecido en la instrucción técnica complementaria número 1” (en dicho plan se especificará la empresa de seguridad responsable, el número de vigilantes por turnos, responsable de la seguridad, conexión con centro de comunicación…)
Respecto del transporte de objetos peligrosos, regulado en el Título VIII del repetido Reglamento (artículos 238 y siguientes), el artículo 238 dispone que ―el transporte de explosivos, cartuchería y artificios pirotécnicos se regirá por lo establecido en la reglamentación vigente para el medio de transporte correspondiente y, en su defecto”, por las prescripciones establecidas en dicho título.
Asimismo, a tenor de lo establecido por el artículo 240 del citado Reglamento, ―en todo momento, las materias reglamentadas se encontrarán sometidas a la inspección de la autoridad y, tratándose de explosivos y cartuchería metálica, bajo la protección de vigilantes reglamentariamente habilitados (vigilantes de explosivos), conforme a lo dispuesto en la instrucción técnica complementaria número 1.
Igualmente, con arreglo a lo previsto por el artículo 266.2 de dicho Reglamento, la vigilancia del transporte marítimo ―se atendrá a lo dispuesto en el Reglamento de Seguridad Privada y disposiciones que lo complementen, así como a lo establecido en la instrucción técnica complementaria número 1”. También, de conformidad con lo establecido por el artículo 267.1 del mismo Reglamento, la autoridad competente ejercerá la supervisión de la custodia de las citadas materias y de las actividades con ellas relacionadas, en tanto se encuentren en el recinto portuario.
En dicha instrucción técnica complementaria, y por lo que se refiere al transporte marítimo, se estipula que ―las empresas que transporten explosivos o cartuchería metálica en cantidad superior a 5.000 cartuchos por medios marítimos, contarán con los servicios de una empresa de seguridad que será la encargada de la custodia de los explosivos o cartuchería durante su permanencia en los recintos portuarios, estén o no cargados en la nave transportadora. Las empresas de seguridad presentarán un Plan ante la Intervención de Armas y Explosivos de la Comandancia de la demarcación donde esté ubicado el puerto, que será aprobado en su caso.
Por último, por lo que se refiere al depósito y custodia de artículos pirotécnicos y cartuchería, así como a su transporte por medios marítimos, actividades reguladas por el Reglamento de Artículos Pirotécnicos y Cartuchería, aprobado por R.D. 563/2010, de 7 de mayo, significar que sus disposiciones en relación con tales materias reglamentadas son, en líneas generales, muy parecidas a las contenidas en el anteriormente aludido Reglamento de Explosivos, por lo que no se entra en detalles.
III. ENCAJE NORMATIVO
A la vista de las normativas transcritas que resultan de aplicación al caso que nos ocupa, puestas en relación con el servicio en cuestión que se pretende prestar, cabe realizar las consideraciones que, a continuación, se ponen de manifiesto en orden a determinar su encuadramiento legal en una de las tres actividades de seguridad privada a las que anteriormente se ha hecho referencia.
En primer lugar, debe partirse del hecho de que la nueva LSP (5/2014, de 5 de abril), a diferencia de lo que ocurría en la anterior LSP (23/1992, de 30 de julio) y ocurre en el vigente Reglamento de Seguridad Privada, distingue entre actividades de seguridad privada, servicios de seguridad privada y funciones de seguridad privada, cuyos conceptos (y a veces incluso los términos empleados) que hasta entonces permanecían jurídicamente imprecisos o indeterminados han pasado a quedar definidos y convenientemente diferenciados desde un punto de vista legal.
Al hilo de lo anterior, debe añadirse que, además de completarse y perfilarse mejor las tres actividades de seguridad privada que nos ocupan (al igual que las restantes actividades contempladas en el artículo 5.1 de la nueva LSP), se han actualizado y configurado las mismas con una mayor precisión, llegando incluso a desdoblarse las actividades relativas al depósito y custodia de objetos valiosos o peligrosos (que en la anterior LSP estaban incluidas en un mismo párrafo) en dos párrafos, concretamente el c) y d) del artículo 5.1.
Tales apreciaciones, sin lugar a dudas son trascendentes en el caso que nos ocupa por cuanto que, si se analizan los preceptos de la nueva LSP que resultan de aplicación (textos precisados más arriba) y de una lectura de su Preámbulo, nos encontramos con una clara voluntad del legislador tendente a relacionar sistemática y armónicamente cada una de las tres actividades de seguridad privada de referencia contempladas en el artículo 5.1 con los servicios que se corresponden específicamente con ellas y, a su vez, con las funciones concretas que se han de ejercer por parte del personal de seguridad privada respecto de la prestación de éstos.
En segundo lugar, de la descripción que se hace en el escrito remitido a esta Unidad por parte del anteriormente referido jefe de seguridad, se infiere que para determinar sobe cuál de las tres actividades de seguridad privada de referencia se corresponde el servicio en cuestión, han de tenerse en cuenta las siguientes circunstancias:
El lugar o bien en el que se va a prestar el servicio es una zona terrestre situada en las inmediaciones de un barco atracado en puerto y, en consecuencia, la vigilancia y protección está relacionada con un medio de transporte que navega por aguas marítimas (está atracado en aguas donde no existe grave riesgo para la seguridad de las personas o de los bienes)
La carga a bordo del barco está constituida por explosivos, cartuchería, artefactos pirotécnicos, siendo pues tal carga el bien material u objeto sobre el que recae el servicio.
El personal de seguridad privada, a quien se pretende encomendar la prestación del servicio, va a ejercer funciones propias de protección del medio de transporte por razón de su carga, impidiendo el acceso no autorizado o del personal del barco que pueda ser portador de tales objetos peligrosos.
Tales circunstancias concurrentes en la prestación del servicio en cuestión, y en aplicación de las premisas anteriormente sentadas respecto a la concatenación que ha de existir entre actividades, servicios y funciones de seguridad privada, sin lugar a dudas hacen inclinar claramente la balanza hacia el encuadramiento de dicho servicio en el ámbito material correspondiente a la actividad referida en el artículo 5.1.e) de la LSP (transporte y distribución de objetos peligrosos)
En efecto, la autorización de dicha actividad de transporte y distribución de objetos peligrosos, incluye no solo el transporte en sí de éstos sino también la protección de los medios que sirven para transportarlos y de los demás procesos inherentes a su ejecución, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 32.3, 38 y 45 de la nueva LSP. En el caso que nos ocupa es un transporte de índole marítimo, admitido y regulado por el Reglamento de explosivos tal y como se ha puesto de relieve anteriormente. A mayor abundamiento, la propia instrucción complementaria número 1 de dicho Reglamento dispone (respecto de tal transporte por vía marítima) que las empresas que transporten materias reglamentadas contarán con los servicios de una empresa de seguridad ―que será la encargada (y, por tanto, ninguna otra) de su custodia durante su permanencia en los recintos portuarios”, estén o no cargadas en la nave transportadora.
Si atendemos al bien material sobre el que recae el servicio (explosivos/cartuchería/artículos pirotécnicos), hemos de advertir que no se trata de cualquier objeto peligroso, sino de una carga que está a bordo del barco catalogada como materia reglamentada por el artículo 1 del Reglamento de Explosivos, susceptible de deflagración o de apoderamiento como consecuencia de la actuación de individuos aislados u organizados en bandas criminales o terroristas. Ello podría provocar, al igual que por accesos no autorizados de personas que los pudieran manipular imprudentemente, efectos devastadores para personas o bienes tanto en los puertos donde esté atracado el barco como posteriormente en otros lugares donde se puedan cometer con tales materias reglamentadas atentados terroristas. De ahí que intrínsecamente se requiera de una vigilancia y protección especial por parte de determinado personal, debidamente habilitado y preparado específicamente para ejercer funciones de vigilancia y protección del lugar o bien en que se hallen las materias reglamentadas (vigilantes de explosivos), las cuales están orientadas fundamentalmente a la realización de controles de identidad sobre personas, registros de bultos y/o de equipajes y cacheos personales sobre individuos sospechosos de ser portadores precisamente de dichas materias reglamentadas y no otras o que pretendan acceder al interior del barco.
A lo anterior, ha de añadirse que como quiera que tales vigilantes de explosivos, además de ejercer las funciones que se le asignan por el artículo 32.3 de la nueva LSP (no solo el transporte sino también los demás procesos inherentes a su ejecución), han de estar integrados en empresas de seguridad privada, la lógica, la sistematización y armonización con que se configura el desarrollo de las actividades, la prestación de los servicios y el ejercicio de las funciones en materia de seguridad privada por parte de la nueva LSP, conlleva el que aquéllos siempre lo estén en empresas autorizadas e inscritas para la realización de las actividades contempladas en el artículo 5.1.e) de la misma (transporte y distribución de objetos peligrosos, así como su protección con arreglo al artículo 38 del RSP), reguladas específicamente en razón del ámbito material que abarcan ―(explosivos, armas, cartuchería metálica, sustancias, materias, mercancías y cualesquiera objetos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial)” . A mayor abundamiento el artículo 45 de la LSP, en relación tanto con los servicios de transporte y distribución de objetos valiosos como los peligrosos, dice que consisten en su ―traslado material y su protección” durante los mismos, por vigilantes de seguridad o vigilantes de explosivos, respectivamente (en consecuencia, asigna a cada tipo de personal de seguridad privada unas funciones u otras relacionadas con los objetos valiosos, en el primer caso, y los peligrosos, en el segundo caso) y además los relaciona implícitamente con la actividad de transporte y distribución contemplada en el artículo 5.1.e) de la LSP, ya que el artículo 45 de la LSP ―(los servicios de transporte y distribución de los objetos a que se refiere el artículo anterior…)‖ se está refiriendo al artículo 44.2 relativo al depósito y custodia de explosivos, armas, cartuchería metálica, sustancias, materias, mercancías y cualesquiera objetos que por su peligrosidad precisen de vigilancia y protección especial.
No cabe pues la incardinación del servicio en cuestión dentro de las actividades de depósito y custodia de explosivos, armas, cartuchería…(artículo 5.1.d) de la LSP) puesto que, de acuerdo con lo que el artículo 150 del Reglamento de Explosivos entiende por depósito (lugar destinado a su almacenamiento) y la clase de depósitos (industriales, comerciales y de consumo), el barco no constituye un lugar o bien situado en el recinto de una fábrica o taller o destinado exclusivamente al almacenamiento de las materias reglamentadas o para el consumo del armador o propietario de aquél (solo constituye un medio de transporte, atracado en el caso que nos ocupa en un puerto)
Tampoco cabe el encuadramiento de tal servicio dentro de la actividad de vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos, prevista en el artículo 5.1.a) de la LSP, aun cuando dicha Ley establezca que se corresponde con dicha actividad la prestación de los servicios de vigilancia y protección de los medios de transporte y de sus infraestructuras (artículo 41.1.d)), por cuanto que el texto insertado en tal precepto debe interpretarse, lógica y coherentemente, en el sentido de que las acciones o prestaciones que se deriven del servicio para materializar las actividades de seguridad privada no guarden relación con objetos valiosos o peligrosos.
Por último, conviene no olvidar que para el desarrollo de cada una de las actividades contempladas como tales en el artículo 5.1 de la LSP se requiere de una autorización otorgada por la autoridad competente, con arreglo a unos requisitos específicos que varían en función de la actividad a desarrollar y de los servicios a prestar en relación con la misma, los cuales han de ser mantenidos en todo momento. En el caso que nos ocupa, obviamente una empresa autorizada para la actividad a que se refiere el artículo 5.1.a) no podría prestar ningún servicio que se corresponda con la actividad a que se refiere el artículo 5.1.e), salvo que tuviera una autorización múltiple, por lo que si así lo hiciera incurriría en la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 57.1. ―(la prestación de servicios de seguridad privada a terceros careciendo de autorización)”, y ello sin perjuicio de que se pudiera dar lugar a una competencia desleal respecto a las empresas de seguridad privada que sí disponen de la autorización pertinente, por cuanto que se han de afrontar unos mayores gastos de inversión en medios humanos, materiales y técnicos, así como de suscripción de pólizas de responsabilidad civil y constitución de garantías, para su funcionamiento.
Así, pues, dado que el servicio en cuestión que nos ocupa ha de ser considerado como un servicio de transporte de seguridad (protección en este caso) contemplado por el artículo 45 de la LSP, que las funciones a ejercer están relacionadas con la protección del transporte y, en todo caso, con procesos inherentes a la ejecución de tal servicio (artículo 32.3 de la LSP), que tales funciones solamente pueden ser ejercidas por vigilantes de explosivos (artículo 32.3 de la LSP) y que dicho artículo 45 de la LSP se remite al artículo 44.2 de la misma, que a su vez se remite a la actividad contemplada en el artículo 5.1.d) de dicha Ley, pero que de una interpretación lógica cabe entender que para el caso del transporte de materias reglamentadas se está refiriendo al artículo 5.1.e) de tal Ley, se desprende que aquél se inserta en el marco de la actividad de transporte y distribución de explosivos contemplada en el citado artículo 5.1.e) de la LSP.
En cuanto al argumento esgrimido por el referido jefe de seguridad, en apoyo de sus tesis, respecto a que la comunicación de los contratos de servicios y su registro en la aplicación informática establecida al efecto por el Cuerpo Nacional de Policía (SEGURPRI), así como el alta de los servicios de vigilancia y protección de materias peligrosas, se contempla en dicha aplicación como ―una actividad a desarrollar por las empresas autorizadas para la vigilancia y protección de bienes‖ (artículo 5.1.a) de la LSP), es de señalar que los campos habilitados en la misma para comunicar los contratos de servicios se corresponden con los datos a que se refiere el artículo 16 de la Orden INT/314/2011, de 1 de febrero, sobre empresas de seguridad privada (con independencia de la actividad o actividades que tengan autorizada/s cada empresa), por lo que la comunicación del tipo de servicio en relación con cada una de las actividades autorizadas a la empresa comunicante es responsabilidad de la misma, así como que se corresponda con los ámbitos materiales de tales actividades autorizadas. Si ello no fuera así, los órganos de control e inspección habrían de actuar en consecuencia.
Finalmente, por lo que se refiere al informe que se acompaña con el escrito dirigido a esta Unidad Central, evacuado por la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, en apoyo igualmente de las argumentaciones esgrimidas por
dicho jefe de seguridad, debe tenerse en cuenta que aquél lleva fecha de 11 de julio de 2013 y, por tanto es anterior a la promulgación de la nueva LSP (5 de abril de 2014) y a su entrada en vigor (5 de junio de 2014), motivo por el cual esta Unidad Central entiende que, obviamente, el mismo no ha podido basarse en la actual LSP y, por consiguiente, no puede ser considerado a efectos de su aplicación al caso que nos ocupa.
CONCLUSIONES
Por todo cuanto antecede, esta Unidad Central estima que el servicio en cuestión no puede encuadrarse dentro de la actividad contemplada en el artículo 5.1.a) de la LSP (vigilancia y protección de bienes en general), como tampoco en la actividad que se corresponde con la prevista en el artículo 5.1.d) de la LSP (depósito y custodia de objetos peligrosos), y sí dentro del ámbito material relativo al transporte y distribución de objetos peligrosos a que se refiere el artículo 5.1.e) de la LSP.
Consecuentemente con lo anterior, no cabe acceder a la solicitud formulada por el interesado de evacuación de informe, en los términos propuestos por el mismo (salvo que las funciones a ejercer en dicho servicio han de ser asignadas a vigilantes de explosivos), a fin de que la prestación de un servicio de seguridad privada en las inmediaciones de barcos atracados en puertos nacionales (accesos en tierra), sea considerada como un servicio de vigilancia y protección de bienes correspondiente a la actividad de seguridad privada de vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos.
Este informe se emite en cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 35 g) de la Ley 30/92, sobre derecho de información al ciudadano, y fija la posición y el criterio decisor de las Unidades Policiales de Seguridad Privada, en relación con el objeto de la consulta sometido a consideración. No pone fin a la vía administrativa ni constituye un acto de los descritos en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por lo que contra el mismo no cabe recurso alguno.
UNIDAD CENTRAL DE SEGURIDAD PRIVADA
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- INFORME UCSP Nº: 2015/002 FECHA 29/01/2015 Posibilidad de prestar un servicio que se desarrolla en el formato de “vigilancia discontinua”, como un solo servicio para dos instalaciones próximas entre sí.
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