Agentes de la Autoridad en Municipios Sin Policía Local. Su Regulación por las Comunidades Autónomas

El art. 137.3 de la Ley 30/1992 dispone que: “Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados”. Si el trabajador no es funcionario no tiene condición de autoridad y por ello los hechos que el denuncie no tiene valor probatorio ni presunción de veracidad. Lo contrario, según reitera el Tribunal Constitucional, vulneraría el principio de inocencia del art. 24 de la Constitución. Los llamados vigilantes municipales, auxiliares de Policía Local, o los denominados genéricamente “Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles y análogos” han de ser funcionarios: ello enlaza directamente con el artículo 92.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985 que reserva con exclusividad al personal sujeto al Estatuto funcionarial las funciones públicas que impliquen ejercicio de autoridad. Por ello, los contratados laborales, cualquiera que sea su denominación, no puede considerarse como “agentes de la autoridad”: la denuncia efectuada por el Alguacil o empleado no funcionario, sino sujeto a la legislación laboral, ha de tramitarse como si la hubiese presentado un particular. Frente a las denuncias de los particulares, al carecer de presunción de certeza, es la Administración la que tiene que demostrar y comprobar los hechos por otros medios probatorios, pues la sola denuncia del “alguacil” o de un particular tiene el mismo valor que lo que, en contrario, pueda decir el denunciado y, en caso de no existir otras pruebas, prevalecería la presunción de inocencia del denunciado: las denuncias formuladas por el personal laboral no tiene el valor probatorio necesario al que se refiere el art. 137.3 de la Ley 30/1992.



El art. 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ PAC) dispone que: “Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados”. La expresión “funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad”, en su acepción literal se refiere exclusivamente a un tipo de funcionarios, que habitualmente se conocen como agentes o colaboradores de los agentes de la Autoridad propiamente dichos. Estas potestades o facultades de “autoridad” se reservan a determinados funcionarios de la Administración Local y la ejercen derivada de la máxima Autoridad municipal. El artículo 7.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, reconoce a todos los efectos legales el carácter de Agentes de la Autoridad a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en ejercicio de sus funciones, en cuyos Cuerpos se incluyen los Cuerpos de Policía Local dependientes de las Corporaciones Locales (artículo 2). En el mismo sentido, la DT 4.5 del Texto Refundido de Régimen Local (TRRL), aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

Por su parte el art. 51.2 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS) dispone que “en los Municipios donde no exista Policía Municipal, los cometidos de ésta serán ejercidos por el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles o análogos”. Y con este precepto enlaza el apartado 1 de la disposición transitoria 4ª del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de Régimen Local (TRRL), al disponer que en los Municipios donde no exista Cuerpo de Policía Local, “su misión se llevará a cabo por los Auxiliares de la Policía Local que comprenderá el personal que desempeñe funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles o análogas”.

En desarrollo de esta legislación, las Comunidades Autónomas han ido regulando sobre la materia, de tal manera que en los municipios donde no exista Cuerpo de Policía Local, podrán crearse puestos denominados “Vigilante Municipal” (leyes 9/2003, de 8 de abril, de coordinación de Policías Locales de Castilla y León, 8/2002, de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha, 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de Policías Locales de Canarias), denominados genéricamente “Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles y análogos” (Ley 6/1988, de 5 de diciembre, de coordinación de policías locales del Principado de Asturias, Ley 7/1987, de 15 de abril, de coordinación de Policías Locales de Aragón, Ley 16/1991, de 10 de julio, de las Policías Locales de Cataluña), denominados “Auxiliares de Policía Local” (ley 4/1998, de 22 de julio, de coordinación de Policías Locales de la Región de Murcia, Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad Autónoma de Madrid, Ley 3/1992, de 23 de marzo, de coordinación de las Policías Locales de Galicia, Ley 1/1990, de 26 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Extremadura, Decreto 74/2002, de 11 de junio, por el que se aprueban las normas-marco de los policías locales de Extremadura…) o con “la consideración de Auxiliar de Policía” pero “con la denominación de Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles o análogos” (Ley 7/1995, de 30 de marzo, de coordinación de las Policías Locales de La Rioja, Ley 6/1998, de 6 de mayo, por la que se modifica la Ley 7/1995 de 30 de marzo, de coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Autónoma de La Rioja).

Son muchas menos, sin embargo, las CCAA que han desarrollado de forma generosa la regulación de este personal: la Ley 8/2002, de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha desarrolla lo que denomina “Vigilantes municipales” en sus artículos 33 a 40, y en el mismos sentido en los artículos 125 a 131 del Decreto 110/2006, de 17-10-2006, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha. Por su parte, el Decreto 74/2002, de 11 de junio, por el que se aprueban las normas-marco de los policías locales de Extremadura se refiere a los “Auxiliares de Policía Local” en sus artículos 90 a 107.

La mayoría de las CCAA que se refieren a este personal se limitan a regular una serie de cuestiones relativas a: sus funciones (Ley 9/2003, de 8 de abril, de coordinación de Policías Locales de Castilla y León, Ley 4/1998, de 22 de julio, de coordinación de Policías Locales de la Región de Murcia, Ley 7/1995, de 30 de marzo, de coordinación de las Policías Locales de La Rioja, Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad Autónoma de Madrid, Decreto 69/2004, de 9 de julio, por el que se modifica la normativa reguladora de las policías locales de las Illes Balears en materia de organización, uniformidad, formación, ingreso, promoción y movilidad …), o en relación con la selección y curso de formación (Ley 4/1998, de 22 de julio, de coordinación de Policías Locales de la Región de Murcia, Ley 1/1990, de 26 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Extremadura, Decreto 88/2001, de 24 de abril, del Gobierno Valenciano, por el que se establecen las bases y criterios generales uniformes para la selección, promoción y movilidad de todas las escalas y categorías de las policías locales y auxiliares de policía local de la Comunidad Valenciana).

Hay, sin embargo, un aspecto en el que coinciden todas las legislaciones de las diferentes CCAA (excepto la Ley 9/2003, de 8 de abril, de coordinación de Policías Locales de Castilla y León), y es en otorgar a este personal la consideración de “agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones”: algunas de forma expresa (Ley 9/2003, de 8 de abril, de coordinación de Policías Locales de Castilla y León, Ley 4/1992, de 8 de julio, de Coordinación de Policías Locales de la Comunidad Autónoma de Madrid) otras de forma implícita (Ley 1/1990, de 26 de abril, de Coordinación de Policías Locales de Extremadura, Decreto 69/2004, de 9 de julio, por el que se modifica la normativa reguladora de las policías locales de las Illes Balears en materia de organización, uniformidad, formación, ingreso, promoción y movilidad o Ley 4/1998, de 22 de julio, de coordinación de Policías Locales de la Región de Murcia, Ley 7/1995, de 30 de marzo, de coordinación de las Policías Locales de La Rioja…) al exigir a este personal que sea “funcionarios de carrera, quedando expresamente prohibida cualquier otra relación de prestación de servicios. En particular se prohíben las contrataciones de naturaleza laboral, cualquiera que fuere el tipo o duración del contrato, así como la relación funcionarial de carácter interino” o al decir que “pertenecerán al grupo E del artículo 25 de la Ley 30/1984” o exponer sencillamente “siempre que sea funcionario” o “necesariamente serán funcionarios públicos”. En todo caso, como se ha dicho, la Ley 9/2003, de 8 de abril, de coordinación de Policías Locales de Castilla y León establece que “En los municipios donde exista Cuerpo de Policía Local, el personal que realice funciones de custodia y vigilancia de bienes, servicios e instalaciones, con la denominación de guardas, vigilantes, agentes, alguaciles o análogos, no tendrá la condición de agente de la autoridad”.

De todas formas, esta exigencia de que se trate de personal funcionario pueda dar lugar a confusión interpretativa en textos como las leyes 6/1997, de 4 de julio, de coordinación de Policías Locales de Canarias, Ley 7/1995, de 30 de marzo, de coordinación de las Policías Locales de La Rioja, Ley 6/1999, de 19 de abril, de la Generalitat Valenciana, de Policías Locales y de Coordinación de las Policías Locales de la Comunidad Valenciana) que hablan simplemente de “el personal” sin especificar ni incidir en su necesario carácter funcionarial, excepto la Ley 6/1999, de 19 de abril, de la Generalitat Valenciana que sí aclara “en todo caso, estarán sujetos al estatuto funcionarial”.

Especial referencia hacemos a la Ley 8/2002, de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha que se refiere en sus arts. 33 a 40 a los Vigilantes Municipales, en los siguientes términos: (Creación) artículo 33 “1.Los Ayuntamientos que no cuenten con Cuerpo de Policía Local atribuirán determinados cometidos propios del mismo a funcionarios municipales que recibirán la denominación de Vigilantes municipales”. (Funciones) artículo 34 “1.Sin perjuicio de otras que puedan tener asignadas, las funciones de carácter policial que podrán desempeñar los Vigilantes municipales son las siguientes: …ostentando en dicho ejercicio la condición de agentes de la Autoridad”. (Organización y funcionamiento) artículo 36. (Régimen estatutario) artículo 37. (Procedimiento de ingreso) artículo 38 “1.Las plazas de Vigilante municipal serán ocupadas por funcionarios de carrera”.Por su parte, el Decreto 110/2006, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha, en sus artículos 125 a 131 amplia esta regulación de los “Vigilantes Municipales”: el artículo 125 se refiere a su Creación en “Los municipios que no cuenten con Cuerpo de Policía Local…”, el artículo 126 a las Funciones recordando que “En dicho ejercicio, los vigilantes municipales ostentarán la condición de agentes de la autoridad”. Los artículos 127 y 128 al Ámbito territorial, organización y funcionamiento, el artículo 129 a 131 a la Uniformidad y medios técnicos (Orden 2 febrero 2007, sobre uniformidad y tarjeta de identificación profesional de los vigilantes municipales de Castilla-La Mancha).

Y el Decreto 74/2002, de 11 de junio, por el que se aprueban las normas-marco de los policías locales de Extremadura, regula también de forma generosa el régimen de los que denomina “Auxiliares de la Policía Local”, en sus artículos 90 a 107: el artículo 90 nos recuerda que “El presente Título contiene las normas que son de directa aplicación al personal a que hace referencia el artículo 51.2 de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y la Disposición Transitoria Cuarta del Real Decreto Legislativo 781/1986 por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local. Añadiendo el artículo 91 que “En ningún caso podrán crearse ni cubrirse plazas de Auxiliares de Policía Local en aquellos municipios en que esté constituido el Cuerpo de Policía Local”. El artículo 93 insiste, “En el ejercicio de sus funciones los Auxiliares de Policía Local tendrán el carácter de Agentes de la Autoridad”. El artículo 94 se refiere a las funciones. El artículo 96 establece que “Los Auxiliares de Policía Local son funcionarios de carrera de los Ayuntamientos respectivos, quedando expresamente prohibida cualquier otra relación de prestación de servicios con la Administración y, en particular, las contrataciones de naturaleza laboral o administrativa y la relación funcionarial de carácter interino”. Siendo el artículo 97 el que los clasifica “en el Grupo D”. Los artículo 98 y siguientes se refieren a la selección y curso selectivo.

Queda pues claro que los llamados vigilantes municipales, auxiliares de Policía Local, o los denominados genéricamente “Guardas, Vigilantes, Agentes, Alguaciles y análogos” han de ser funcionarios: ello enlaza directamente con el artículo 92.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local, de 2 de abril de 1985 que reserva con exclusividad al personal sujeto al Estatuto funcionarial las funciones públicas que impliquen ejercicio de autoridad. Por ello, los contratados laborales, cualquiera que sea su denominación, no puede considerarse como “agentes de la autoridad”: la denuncia efectuada por el Alguacil o empleado no funcionario, sino sujeto a la legislación laboral, ha de tramitarse como si la hubiese presentado un particular. Frente a las denuncias de los particulares, al carecer de presunción de certeza, es la Administración la que tiene que demostrar y comprobar los hechos por otros medios probatorios, pues la sola denuncia del “alguacil” o de un particular tiene el mismo valor que lo que, en contrario, pueda decir el denunciado y, en caso de no existir otras pruebas, prevalecería la presunción de inocencia del denunciado. Así, los controladores de zonas de estacionamiento vigilado no son agentes de la autoridad y su denuncia no tiene presunción de veracidad, por lo que no desvirtúa la presunción de inocencia del denunciado (sentencia del Tribunal Superior de Justicia Madrid de 3 de abril de 1997; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Baleares de 15 de octubre de 1997; Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de noviembre de 1993, de 1 de octubre de 1991 y de 22 de septiembre de 1999): su simple denuncia equivale a la denuncia de un particular, y al no ser adverada por pruebas posteriores, no tienen fuerza suficiente para acreditar los hechos denunciados.

Este concepto de autoridad y del valor probatorio de sus denuncias se deduce también de la lectura de la Jurisprudencia en Sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 29 Junio de 1999:

“Segundo.- Debe precisarse que las informaciones aportadas por los agentes de la autoridad que hubieran presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los inculpados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquellos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles. Este principio, manifestación del de presunción de inocencia, es compatible con lo que previene el art. 137.3 de la LRJAP y PAC y con el criterio jurisprudencial acerca de la presunción «iuris tantum» de veracidad de las denuncias de infracciones formuladas por agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones. No es que haya de otorgárseles una fuerza de convicción privilegiada que las haga prevalecer a todo trance, pero sí debe atribuírsele relevancia probatoria en el procedimiento administrativo sancionador en relación a la apreciación racional de los hechos y de la culpabilidad del expedientado. (…) que no han de ser considerados como simples particulares, sino como funcionarios públicos actuando objetivamente en el cumplimiento de las funciones de su cargo; estas circunstancias dotan al contenido de la denuncia de la que dimana este proceso de un carácter directo y de imparcialidad que debe de ser destruido mediante prueba en contrario. (…) deber de los agentes de la autoridad de aportar todos los elementos probatorios posibles sobre el hecho denunciado, norma que, como se ha señalado más arriba no es sino un principio general en que se concreta el de presunción de inocencia del art. 24 de la Constitución”.

Argumento que se reitera en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 2 Febrero de 1998 que afirma que sólo los datos objetivos percibidos por los agentes de la autoridad y consignados en la denuncia están revestidos de esta especial relevancia probatoria, pero no las apreciaciones meramente subjetivas y los juicios de valor.

Por su parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 Marzo de 2005 anula una sanción impuesta porque no se ha practicado prueba de cargo suficiente para fracturar la presunción de inocencia, puesto que las actas en las que se fundamenta la resolución sancionadora no fueron levantas por agentes de la autoridad por lo que no gozan de presunción de veracidad y legalidad:

“Tercero.- (…) El derecho a la presunción de inocencia se erige como fundamental, dentro de las garantías procesales constitucionalizadas en el apartado 2.º del art. 24 de la Constitución, y se concreta en un contenido constitucional que tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo definen al declarar que nadie puede ser condenado o sancionado administrativamente sin una mínima actividad probatoria lícita y legítimamente obtenida que demuestre la culpabilidad del imputado, como el Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en Sentencias de 20 enero 1996, 27 enero 1996 y 20 enero 1997. Nos recuerda la STS 14 de julio de 1998 que en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador, uno de los principios esenciales es el de la culpabilidad del sujeto infractor. Y es que ante una conducta típica, constitutiva, por tanto, de infracción administrativa, ésta debe poder ser atribuida o imputada a determinada persona que tenga capacidad de culpabilidad. Recuerda la misma que, sobre el tema de la culpabilidad, en el Derecho Administrativo Sancionador, la doctrina y la jurisprudencia, nos muestra la siguiente evolución (…) No olvida la Sala que, conforme establece el artículo 137 de la Ley 30/1992, la presunción de veracidad y legalidad de las denuncias formuladas por un agente de la autoridad encargado del servicio, como acompañamiento a todo obrar de los órganos administrativos y de sus agentes, es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que constituye esencial garantía de una acción administrativa eficaz, sin que ello quiera decir, en coordinación con el principio constitucional de presunción de inocencia, que los hechos denunciados por un agente se consideren intangibles, debiendo asimismo de ser introducidos matices en dicha presunción de veracidad como apta para desvirtuar el principio constitucional de presunción de inocencia. (…) en tanto que esa atribución legal de certeza que en cualquier caso es de naturaleza iuris tantum pierde fuerza cuando los hechos afirmados en la denuncia, no son de apreciación directa, ni se hace mención en ella a la realización de otras comprobaciones o aporte de otras pruebas”.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 30 Enero de 2004 afirma que las informaciones de los agentes de la autoridad constituyen un medio de prueba sobre los hechos directamente constatados por el mismo:

“Segundo.- El artículo 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, traslada al ejercicio de la potestad sancionadora administrativa la garantía de que los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Este derecho, con encaje en el artículo 24.2 de la Constitución, garantiza que la actuación administrativa sancionadora esté basada en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada; que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin que nadie esté obligado a probar su propia inocencia; y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronunciamiento absolutorio.(…) Además, es importante recordar que la cualidad de funcionario que presencia los hechos en el ejercicio del cargo predicable del Agente interviniente, lejos de constituir una tacha de fiabilidad respecto de su testimonio le convierte en un testigo hábil cuyas manifestaciones gozan del valor y de la fuerza probatoria dispuesta por el artículo 37 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana (declarado constitucional por el Tribunal Constitucional en la sentencia 341/1993, de 18 de noviembre). A cuyo tenor, en los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de dicha Ley, las informaciones aportadas por los Agentes de la autoridad que, hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negado por los inculpados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda; siempre salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que los Agentes deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles. Debe concluirse, por ello, que las informaciones de los Agentes de la Autoridad constituyen un medio de prueba sobre los hechos directamente constatados por el mismo”.


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